ОБЩЕСТВЕННО ПОЛИТИЧЕСКАЯ ГАЗЕТА

N 30(245) июль 25, 1997 год

ВРЕМЯ ВЗРОСЛЕНИЯ

О некоторых его гражданско-правовых аспектах мы просили рассказать начальника управления правового контроля горисполкома Сергея ВАРЛАМОВА:

- Это, можно сказать, третий закон. Потому что Закон "О местных Советах народных депутатов, местном и региональном самоуправлении в Украинской ССР", принятый в 1990 году, претерпел значительные изменения во второй редакции 26 марта 1992 года. Тогда, в 1992 году, это действительно был значительный шаг вперед по пути признания самой институции - местного самоуправления, его прав и ответственности. Но по своей идеологии он расходился с советской конституцией, которая действовала в Украине.

Теперь же идеология местного самоуправления заложена в тексте самой Конституции, и новый Закон соответствует конституционным положениям.

Первое очень важное новшество: председатели городских, поселковых и сельских Советов приобрели статус "сiльського, селищного, мiського голови", то есть сельского, поселкового, городского головы. Впрочем, в юридической лексике этот термин не имеет адекватного перевода на русский язык. Во времена Российской империи городской голова - не совсем то же, что у нас сейчас, потому что тогда существовал еще градоначальник. У нас функции местного самоуправления и функции государственной власти на уровне городского головы объединены.

Вводя термин "городской голова", Конституция тем самым подчеркнула, что это самостоятельное выборное лицо, играющее самостоятельную роль в управлении городом. Но при этом и в Конституции, и в законе трудно найти самостоятельные полномочия городского головы - по сути, они такие же, как у председателей Советов. Единственное, что есть в законе, - это право городского головы осуществлять "иные полномочия местного самоуправления, если они не отнесены к исключительным полномочиям Совета или не отнесены Советом к ведению его исполнительных органов". Это значит, что существует некоторое, очень условно очерченное пространство, в котором городской голова может действовать более-менее самостоятельно.

Второе серьезное новшество и в то же время главный предмет для будущих конфликтов - это способ формирования местных бюджетов. Следуя идее, заложенной в Конституции, закон предусматривает, что очень важные государственные налоги, такие, как налог на прибыль, будут зачисляться в городской бюджет. А уже из городского бюджета его излишки будут забирать и перераспределять между другими населенными пунктами, где невозможно собрать большие суммы налогов. Для этого Верховная Рада ежегодно, принимая закон о госбюджете, должна устанавливать единый по Украине норматив бюджетной обеспеченности. Зачислили, скажем, в бюджет Одессы 100-процентный налог на прибыль. Но на одного одессита пришлось, например, в 10 раз больше, чем на одного жителя Волынской области и значительно больше норматива бюджетной обеспеченности. Эти-то излишки и надо изъять, чтобы затем отдать в районы той же Волынской или Одесской области. Как это делать? Механизм изъятия и перераспределения денег должен быть заложен в Законе "О госбюджете". Но Кабмин, представив Закон "О госбюджете", заложил в нем конституционную процедуру включения налога на прибыль в местные бюджеты, а процедуру изъятия - нет. А раз нет этой процедуры, то получается, что только мы сами, добровольно, можем уступить областному бюджету часть своих доходов.

Наконец-то в этом законе подтверждено право коммунальной собственности. Раньше она считалась частью государственной, но Конституция закрепила идею о том, что коммунальная собственность - это собственность, принадлежащая территориальной громаде, живущей в конкретном городе или селе. А закон это подтвердил.

До этого предлагалось коммунальную собственность снова считать государственной, перераспределить, а затем уже подтвердить право территориальных громад на нее. Это могло привести к новым конфликтам. К счастью, победила разумная точка зрения: закон признал, что то имущество, которым на данный момент владеют местные Советы, и есть их коммунальная собственность и никаких дополнительных действий по ее передаче не требуется.

Интересен статус того имущества, которым управляет область. Понятия "областная коммунальная собственность" больше не существует, но осталось большое количество объектов, которые используются населением всей области (например, областная больница). На их содержание надо объединять средства этих населенных пунктов и управлять ими с точки зрения общих интересов. Поэтому подобные объекты считаются общей собственностью органов местного самоуправления городов, сел и поселков, а облсовет управляет этой общей собственностью. То есть как бы местные Советы - это неразумное дитя, от имени которого взрослые опекуны совершают юридические сделки. Трудно сказать, в какой правовой форме это будет происходить. Во всяком случае, теперь многое зависит от того, каких депутатов мы изберем в облсовет, будут ли они осознавать ответственность перед своими избирателями за управление общей коммунальной собственностью.

- А это будет, в свою очередь, зависеть от того, насколько мы, члены территориальной громады, осознаем свои права и ответственность. Кстати, это ведь тоже новый термин?

- Громада - это не новый термин в истории Украины. На протяжении веков это слово приобретало разный социальный и правовой смысл. Были громады, к которым принадлежали люди одного сословия (церковные, козацкие, сельские), долго его употребляли применительно к третьему сословию - мещанству. Здесь, как и в случае с "мiським головою", нет адекватного русского профессионального термина. Русское слово "сообщество" тоже не вполне точный перевод.

- Новый закон дал территориальной громаде большие права для того, чтобы влиять на свою власть: право проводить общественные слушания, местные референдумы, выдвигать местные инициативы. Головы обязаны отчитываться перед своими громадами...

- Да, выборные органы территориальной громады должны четко соотносить свои действия с интересами людей, и в законе сделан большой шаг в сторону подконтрольности местной власти. Другой вопрос, как из-за недостаточности средств и полномочий отчитываться. Вот есть такая обязанность - обеспечивать население и бюджетные организации энергоносителями. Но разве это возможно, если у города в коммунальной собственности нет ни сетей, ни производителей электроэнергии и тепла, если нет механизма влияния на установление тарифов?

Надо четко разделять ответственность политическую и правовую. Политически местное самоуправление - самая близкая к людям власть, и они спрашивают с нее за все. Но правовая ответственность должна быть подкреплена правовыми возможностями.

- Здесь сразу хочется привести пример с невыплатами зарплаты бюджетным организациям, когда город расплачивается своей коммунальной собственностью, чтобы вернуть людям то, что им задолжал госбюджет.

- Я не исключаю, что нам придется предъявить иск правительству о возврате этих денег. Мы использовали часть коммунальной собственности, продав ее и заплатив людям зарплату, но население Одессы имеет право нас спросить: а почему наша собственность идет на выплату государственных долгов? А для того, чтобы ответить, мы должны иметь возможность выиграть этот спор.

Хочу подвести итог. Местное самоуправление вышло из детского возраста, пока еще находится в этаком "пубертатном" периоде. Бюджет, собственность, ответственность перед территориальной громадой - это главные достижения Закона "О местном самоуправлении". А те противоречия, которые в нем существуют, создают своеобразную "разность потенциалов", которая заставляет нас двигаться вперед, развиваться, заставляет местное самоуправление стать совершеннолетней, то есть настоящей властью.

Интервью брала
Татьяна ГЕРАСИМОВА.

ОБЩЕСТВЕННО ПОЛИТИЧЕСКАЯ ГАЗЕТА

N 30(245) июль 25, 1997 год